赵伟中｜从结构到规范：政治监督具体化的法学关照

一、问题的提出

政治监督不是纯粹的新事物。政治监督一词在我国上世纪80年代的理论研究中便开始出现，早期的政治监督研究大多呈现为介绍与借鉴西方理论成果。如今，政治监督是与中国特色社会主义制度相契合且为其专门服务的一项制度设计。它的要旨与西方政治哲学的“以权力制止权力”的分权制衡观完全不同。政治监督的规范依据主要体现在《中国共产党纪律检查委员会工作条例》（以下简称《工作条例》）第33条与《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）第15条当中。自2018年习近平总书记首次明确指出要强化政治监督之后，经过五年的实践总结与发展，政治监督迎来了新的时代任务。十九届中央纪委第五次全体会议指出：“在推动重大决策部署落实中强化政治监督。”此后，党的二十大与二十届中央纪委第二次全体会议接连提出，要推进政治监督具体化、精准化、常态化。对此，运用什么样的方法以及建构什么样的可操作化方式来完成这一任务，是一项重大的时代课题。目前，现有研究大致分为两种路径：其一，在本体论上对政治监督的概念进行具体阐释。这种研究路径基本沿着历史主义的方向，力求清楚地把握政治监督的概念。例如，相关研究分别从比较制度史、党内监督史等角度考察了政治监督的本质。其二，在方法论上给出政治监督具体化的初步方案。例如，有的研究从政治学的角度针对政治监督常态化给出了高屋建瓴的对策，有的研究从管理学的视角对政治监督的评估考核机制进行反思并提出改革建议。尽管上述两种路径极大丰富了政治监督的研究成果，但在某些方面还稍显不足。就后者而言，这些对策性方案比较抽象与粗略，尚停留在“空中楼阁”的阶段。而且，相较于其他领域，法学领域对政治监督的关注度略显不足。就前者而言，历史主义的分析确有必要，因为人们对事物的认识是在历史的进程中不断发展的。通过历时性的观察，我们能够动态地把握政治监督。但是，不论如何分析，这些研究始终是从政治监督本身出发并局限在其自身之内的，缺乏系统性或整体性的视角。换言之，仅从历史演进的视角把握政治监督，是不充分的。另外，还有观点认为，政治监督之所以被称为政治监督，是因为其在监督主体、客体与内容上均表现出明显的政治性。该观点不够充分，其认识仍然局限在政治监督自身的范畴之内，没有将视域扩展到其与党和国家监督体系的关系中来。因此，我们应转换思考方式：如果从一种整体性、共时性的视角分析政治监督，那么，是否可以更好地把握它？这种方法就是结构主义的方法。

至此，本文的论述思路已呼之欲出。第一，采取结构主义的方法把握政治监督的本质。结构主义是认识对象的一种思维方法，它契合马克思主义的普遍联系观与整体观。所谓“结构”，与其说旨在揭示和展现事物内部各个组成部分，勿宁说意在概括各个部分之间的关系，给人以整体的认识。在结构主义看来，对某种社会现象本身的把握，并非要采取针对其本身的分析模式，这正是结构主义方法论最显著的特点。第二，在认识到政治监督的本质之后，需要将其转换到规范论的领域，以增强其可理解性，并为建构政治监督的构成要件打下规范基础。第三，围绕政治监督的实践，以构成要件形式界定政治监督的权力边界。本文认为，推进政治监督具体化、精准化、常态化，具体到法学领域，就是要站在规范论的视角，推进政治监督规范化、要件化、制度化，从而防止政治监督抽象化、模糊化、临时化。建构构成要件作为法学领域的特有方法，能够将政治监督的内容归结为相应的规范构成要件，从而达到具体化、精准化、常态化的要求。因此，本文在建构政治监督的构成要件之前，首先要进行的任务是清晰、全面地认识与把握政治监督的本质。

二、什么是政治监督：结构主义的进路

结构主义是一种方法。关于什么是“结构”，什么是“结构主义”，皮亚杰已给出了公认的较好定义。本文在这里的主要任务是运用结构主义的方法，即在差异性、共时性的原则下，实现政治监督的可理解性。那么，怎样运用结构主义方法来把握政治监督的本质？让我们先从一个被广泛支持的“共识”说起。

目前，理论界对监察权存有一项基本共识：监察权不是监察体制改革前的三种权力的简单叠加，而是经由类似于化学反应的过程而形成的一种复合的、独立的权力。但遗憾的是，在本文看来，该“共识”仍缺乏解释力。理由在于，只要没有给出明确的“化学反应式”，该说法就是缺乏说服力的。例如，我们知道，让物体燃烧的不是火，而是氧气，但如果化学家们没有给出诸如C+O2=CO2这样的化学反应式，那么该结论就有悖于人们的日常生活经验。同样，如果认为监察权是经由“化学反应”产生的，却没有给出“不在场”的“化学反应式”，那么该结论就有理由被质疑。事实上，这是一种有机论（organism）的观点，皮亚杰将之称为“整体性的结构主义”。其以涂尔干、帕森斯等人的理论为典型。在他们眼中，社会只是一个由部分聚集成的更大整体。以“权力结构”分析监察权的相关研究也基本沿着这种思路展开。简言之，这类观点只告诉我们整体先于并大于部分之和，却又戛然而止，没有作出进一步的解释。整体的形成或聚合何以可能？这样的中心问题被忽视了。而在作为方法论的结构主义看来，这种“整体”的背后存在着“不在场”的深层结构。

在结构主义符号学看来，一个事物的同一性（identity of everything）就等于这个事物的“补集”，就是它与他者的差异（the difference from others）。如果某一要素不存在，那么，“它的全部内容就要转移到它的竞争者方面去”。“任何实体或经验的意义，都只有在它们置身于它们身属其中的结构时，才能被感知。”因此，在这里，我们必须将整个党和国家的监督体系都纳入思考范畴。这里的问题在于，应采用什么样的模型来分析政治监督与党和国家的监督体系之间的关系？列维-斯特劳斯的结论或许值得我们借鉴。在《亲属关系的基本结构》中，他通过乱伦禁忌找到了人类心智深层的、无意识的二元对立结构模型，并认为这种现实结构应当是提供任何解释的起点。因此，我们可以直接将这种二元对立结构模型应用于此。换句话说，同亲属关系系统一样，党和国家的监督体系也处于二元对立的结构之上，这种典型的结构就是“内与外”的对立。在列维-斯特劳斯的研究中，原始氏族通过婚姻制度，以女性的嫁出与娶入、馈赠与回馈，缓和并协调了族内与族外的对立关系。于本文的研究而言，政治监督在党内监督与党外监督这对“内与外”的对立结构中发挥沟通协调作用。一般认为，政治监督在整个党和国家的监督体系中处统领地位，发挥主导作用。该主导作用是由其本身的政治性所决定的，因此，它决定着整个监督体系的态势与方向。但以结构主义视角观之，通过对党和国家的监督体系的整体观察可知，政治监督的主导性是由其他党内监督与党外监督共同决定的。

首先，从党内监督与政治监督之间的关系来看，两者最大的差异在于监督效果的实现方式不同。尽管政治监督属于党内监督的范畴，但政治监督不同于党委所实施的直接干预性监督：党委的监督权在本质上是由上级对下级的管理权所派生出来的，而政治监督是一种对管理者的再监督。为了避免政治监督与管理性监督的同质化，必须强调政治监督的外部督促特征。外部督促的样态呈现一种积极助推的景象：如同有一只看不见的手，为执政党凝聚党内共识、找准政治方向助力，这是对从中央到地方的政治目标一致性的再提醒与再把关。因此，从这方面可以说，政治监督是“内部监督的外部监督”。

其次，政治监督与法律监督、人大监督等党外监督相比，尽管监督方式的间接性是它们的共同特征，但二者最大的差异在于，政治监督具有权威性与政治性。在党政互动的体制下，依法治国的核心在于“依法治党”。因此，在中国，欲实现对公权力的有效监督，就必须强化监督的政治性。这种政治性是指，当党内或党外的被监督者受到监督时，其能够迅速作出反应与调整。政治监督以充分的政治权威为背书，这是其他间接性监督所不具备的特点。而且，政治监督与党外监督的结构关系，带来了以党外监督为入口、政治监督为出口的“公共议题技术化处理”的新型监督模式。因此，从这方面可以说，政治监督是“外部监督的内部监督”。

事实上，政治监督的结构性特征受到我国党政治理结构这一深层结构的形塑和制约，而党政治理结构又是历经社会主义革命、建设、改革三个历史时期的产物。中国共产党自诞生之日起就面临着严峻的革命考验，历史赋予了其鲜明的时代使命：政党不再是国家权力的运行工具，而是带领人民参与革命，建构现代国家的引领者。随着社会主义国家的建立，为巩固新生政权，党集中统一的制度框架得以初步形成。不过，彼时，规范的党政治理结构并未完全形成。改革开放后，为促进社会经济持续发展，提高党的领导能力，完善国家治理体系成为当务之急。十八大以后，为了进一步深化完善党政治理结构，最大限度保证国家权力的有效行使，我国以法治建设为支点，推动党和国家的监督体系融入党政治理体系，提升治理效能，以党的自我革命引领社会革命，不断推动国家治理体系与治理能力现代化。因此，党和国家的监督体系本就不是独立的论题，而是现代化党政治理结构的有机组成部分。

政治监督作为“锚定点”，通过“监督全覆盖”的要求，横向统合党内监督与党外监督，这是党政治理结构下国家纵向治理体系规范化与现代化的必然要求。中国共产党将自身的行动逻辑、意识形态等植入国家立法、行政与司法体系，形成了特色鲜明、集中统一的当代中国治理的党政结构。在此背景下，国家治理的纵向维度成为一项核心问题。那么，在遵循国家治理规范化与现代化的逻辑的前提下，如何更好地把握党政关系中党的“独立性”与“内嵌性”的“结构性限度”？对此，依据结构主义进路，应重点调整原有的纵向治理的僵化结构。首先，应以坚持党的领导为基础，维护中央权威，保证中央在重大决策、方向性问题上的决定权；其次，地方在充分维护与贯彻中央权威的基础上，以自身的监督管理责任为边界，充分发挥主观能动性，最终形成一种“递归结构”。这种“递归结构”必须要求在政治上强化中央的集中统一领导，并且必须同时保证存在一种积极主动介入的监督常态化机制，使政党权威能贯彻到底，以从严治党为手段，有分寸感地保证在特定事项上贯彻中央权威与激活地方活力之间的“动态平衡”。

最后，我们可以尝试回答前文提出的问题。监察权之所以会通过“化学反应”而形成，是因为在各个分散的监督机制被整合成新的监督结构之后，为适应党政治理结构现代化的要求，政治属性必然会超越原有的职能属性，凸显出来。可以说，政治监督是由集中统一的党政治理结构所生产出来的。

因此，从政治监督的结构关系来看，政治监督的功能定位是清晰的，即保证党中央的权威与集中统一领导，保证中央与地方在公共治理活动中的“结构均衡”。为了推进政治监督具体化研究，接下来，需要结合相关规范，将政治监督的本质转化为具体的规范话语，从而为建构政治监督的构成要件打下规范性基础。在规范论中，政治监督表现为维护党的纯洁性与统一性。

三、对政治监督本质的规范解读

通过前文分析可知，政治监督是由党政治理结构生产出来的，其功能便是维护这样的结构，因此，这种结构性功能便赋予了政治监督规范性意义。言明政治监督的结构性功能的规范意涵，需要结合具体规范依据。政治监督的内容主要集中在《工作条例》第33条与《实施条例》第15条。通过比较观察可知，二者在规范内容的表述上基本一致。因此，我们可以将政治监督的规范性内容归结为两项要求。一是纯洁性要求：对党忠诚，坚持党的领导与中国特色社会主义制度。二是统一性要求：贯彻党和国家的路线、方针、政策，落实重大决策部署，积极履行主体责任并依法行使公权力。因此，政治监督在规范论中应当体现为维护党的纯洁性与统一性。党的纯洁性与党的统一性是变与不变的辩证关系，是内在价值与表现形式的关系。基于上述内容的抽象性，我们仍然要作出进一步诠释。

（一）维护党的纯洁性

维护党的纯洁性是政治监督的根基性要求。党的纯洁性在时代的变化中保持稳定，其实质是党的人民性在规范论中的体现。而维护党的纯洁性则以忠诚度作为评价要素，得以直观体现。人民立场是党的根本立场。坚持“人民至上”是政治监督的最高价值，“自我革命的革命性最终还是服务于人民性”。列宁在《进一步，退两步》中提到，无产阶级政党之所以能成为一支不可战胜的大军，“就是因为它根据马克思主义原则形成的思想一致是用组织的物质统一来巩固的”。“进入新发展阶段，我国将面临复杂严峻环境和艰巨繁重任务，必须加强政治监督，防范化解思想涣散、纪律松弛风险。”因此，为保证党始终坚持为人民服务的根本宗旨，必须维护党的纯洁性，必须“坚决清除一切弱化党的先进性、损害党的纯洁性的因素，清除一切侵蚀党的肌体健康的病毒，确保党永远不变质、不变色、不变味”。即使在西方国家，主要政党也具有严格的政治纪律约束，其骨干成员必须拥护所在政党的政治主张，包括该党的意识形态。因此，在规范论中，维护党的纯洁性呈现为“二阶”的保证责任。在保证不干涉有关机关主体责任的前提下，通过识别与判断党员与公职人员（特别是领导干部）对党和国家的忠诚度，来保证党的统一性，即判断相关人员在主观上是否存在某种对抗性。这种对抗性主要指向的是马克思主义政党的政治主张与意识形态。在规范论中，对抗性行为属于禁止性规范所禁止的行为，对其应当作出绝对的否定性评价，典型表现是《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《处分条例》）第45条与《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）第28条第3款的内容。相关人员一旦存在对抗性行为，便可认为其损害了党的纯洁性，应被直接清除出党和国家的干部队伍。

在实践中，对于忠诚度，一般通过主观对抗性意图来判断，并以违纪违法行为作为其表征。例如，在第10号执纪执法指导性案例“徐某对抗组织审查案”中，徐某作为A省交通运输厅原党组成员，在被组织约谈函询时，与行贿人陈某串通并伪造证据，将非法收受的20万元贿款谎称为自己向他人的借款。最终，徐某被处以开除党籍、公职的党务政务处分，并被移送检察机关依法起诉。纪检监察机关认为，徐某的行为既非表面上的受贿行为，也不属于《处分条例》第73条第1款第2项中纯粹的不向党组织如实说明问题的情形。徐某在约谈之前就准备好了掩盖贿赂的行为，意图使组织于初次约谈时即形成误判。事实上，直到一年后的第二次审查，纪检监察机关才发现了徐某的违纪违法行为。由此，徐某主观上存在对党不忠诚、对抗组织审查的目的。而且，根据主客观相统一原则，其主观要素在客观上已现实化为相关的掩盖腐败行为，存在明显的对抗性。归根结底，徐某的行为实际上就是对党不忠诚的行为。值得注意的是，在这里，关于开除党籍处分，还存有一项竞合关系：对于徐某的违纪行为，《处分条例》第27条与第56条第1项均规定了开除党籍的后果。就本案而言，应当依据《处分条例》第29条之竞合规则作出处理：纪检监察机关进行纪律审查时发现被审查人涉嫌刑事犯罪的，应当先进行党纪处分。在实践中，针对领导干部的腐败案件，也基本遵循纪律处分在先的原则。因此，对于将徐某开除党籍的规范依据，应当优先考虑第56条第1项。党员干部既涉嫌贪污贿赂犯罪，又对抗党组织审查的，其不是因为犯罪才被开除党籍，而是因为违背了对党忠诚的政治原则才被开除党籍。习近平总书记指出：“不能只讲腐败问题、不讲政治问题。干部在政治上出问题，对党的危害不亚于腐败问题，有的甚至比腐败问题更严重……有些事情在政治上是绝不能做的。”因此，应当把握好主要矛盾与次要矛盾之间的关系。这也是“纪在法前、纪严于法”的应有之义。而且，在第10号执纪执法指导性案例的论证中，并未提及第27条的规定，这也从侧面体现了对于党员干部依法行使公权力“不能仅从一般工作层面看，而是要从政治上看”的要求。

（二）维护党的统一性

维护党的统一性是政治监督的重点内容。习近平总书记指出：“任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提。”因此，统一性要求的目的在于，“确保全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致”。统一性要求不是抽象的，必须看行动，见实效，必须在实践中进行具体把握。各级党委（党组）应当在具体行动和任务中贯彻、执行党中央的战略决策，使其真正落到实处，防止偏差走样。正因如此，统一性要求才会向实践保持开放性。在不同的历史时期，维护党的统一性随着时代任务的变化而存在差异。在新民主主义革命时期，党的工作重心在于夺取政权、获得胜利，因此，统一性要求具体化为一种纪律要求：千人万人的行动应如同一人的行动。在社会主义革命和建设时期，党和国家的重心在于建立新的社会秩序，因此，在这一时期，党主要依靠多次运动实现意识形态的统一。在改革开放以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，市场经济的快速发展使政府的权力迅速扩大，如何监督和制约政府权力成为这一时期的主要任务，因此，维护党的统一性是为了“通过加强党风建设为国家反腐工作作出贡献”。十八大以后，党通过自我革命的方式，明确将反腐败工作同党的政治建设紧密结合起来，并基于深刻辩证法原理，反转了先前的治党逻辑，新时代的国家反腐工作恰恰是为了强化党的政治建设。自我革命的逻辑是一种辩证的逻辑，是一种自我否定的逻辑，这开创了政党引领的权力监督模式。在新时代，党的统一性要求在于，以“实际行动捍卫‘两个确立’”，督促各地党委践行党中央的战略决策，监督各级领导干部依法行使决策权、执行权与监督管理权。因此，维护党的统一性的要求在规范论中被转化为赋予纪检监察机关保证人地位，具体内容是保证其同级或下级党委、相关部门与有关领导干部贯彻实施中央的指示与决定，并积极履行好自身的主体责任。主体责任的内容被规定在《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》第6条至第9条中。有关研究将其内容转化为规范论中的“保证人地位”：保证建立组织内部的风险管控机制以及对直接管理人员正确履职的监督。因此，纪检监察机关的规范责任就是对保证人地位的再保证，是“二阶”的保证责任，保证内容随着各级党委的主体责任内容的变化而变化。例如，二十届中央纪委第二次全体会议指出：“政治监督……围绕党中央因时因势作出的决策部署，加大对政策措施执行情况的监督检查力度，及时发现、处置、通报违反纪律、落实责任和措施不力等问题，推动落实到位。”

在实践中，地方各级纪委监委根据实际工作情况，以清单化的方式，推进政治监督的具体化。例如，安徽省蚌埠市纪委监委按照“共性+个性”的清单布局，制定共性监督清单和个性监督清单，并且在清单制定后持续进行动态调整。又如，安徽省池州市纪委监委在接到中央环保督察组反馈的小水电站的生态流量泄放问题后，立刻将其纳入政治监督的内容。再如，天津市纪委监委明确了7个方面23项政治监督，检查京津冀协同发展各项政策的落实情况，通过引导企业讲出困难，协同各机关单位提出改进建议。诚然，根据当地实际情况构建不同的政治监督清单，是推进政治监督具体化的应有之义，但也存在两个问题。

第一，政治监督具体化不等同于面面俱到。蚌埠市的政治监督清单具体列出了将近1000项监督事项，这实际上反映了公权力清单化操作的自发性副作用；同样，池州市纪委监委将水电站的生态问题纳入政治监督的重点领域，此做法是否合适，也是需要思考的问题。正如重庆市纪委监委的同志在实地调研时指出的：“调研中，我们发现有的理解泛化，把政治监督当成一个筐，什么都往里面装。”

第二，政治监督不能超越“再保证人”地位。天津市纪委监委在督促京津冀协同发展政策实施时，其直接接触企业，并与相关单位共同提出改进建议，那么，其是否已经参与到了实际的议事协调当中？有关调研报告指出：“这些年来，纪委冲到一线，通过和职能部门一起检查工作等方式来监督权力运行情况，既当运动员又当裁判员，就是混淆了职能监督与专门监督的区别，成为一种同位监督。”由此可见，在实践中，政治监督清单化所带来的相关问题引出了政治监督精确化、明确化的任务。基于此，有必要通过某种具体方法，使政治监督能够更好地打在“靶心”上。这种方法就是建构政治监督的规范构成要件，即通过将政治监督要件化，规范其权力边界，克服政治偏移。

四、政治监督的规范构成要件

（一）建构政治监督构成要件的方法论

构成要件论不仅是法学理论，也是一种特有的体系分析方法。如前所述，政治监督不仅是一项政治行为，也具备一定的规范性意义。如果承认政治监督具有规范性，那么，“政治监督是一种法律行为类型”这一命题便可以成立。德国法学家胡果首创法律行为这一概念。他表示，法律行为的成立必须符合某种或某些条件，当这些条件满足时，特定的法律行为便同时发生，这些条件的总称就是构成要件。因此，建构政治监督的构成要件，不仅是必要的，也是可能的。在本文看来，建构政治监督构成要件的根本任务在于，合理规制纪检监察机关的政治监督行为，坚决防止政治监督上纲上线，避免将日常工作中的错误上升为政治问题。对此，应按照如下要求进行相应的建构：

第一，构成要件的建构应体现体系化的逻辑思维方式。政治监督属于纪检监察领域的内容，因此，其构成要件的建构理应先参照纪检监察领域的构成要件理论成果。然而，现有的研究并没有呈现出较好的构成要件理论成果。当前将构成要件作为要素加以堆砌的建构方式，缺乏一定的层次性，对构成要件的建构只是对规范的“拆解”。实际上，对于构成要件，应当依照严格的逻辑次序进行建构。建构的原则是先客观后主观，从一般到具体。

第二，政治监督的构成要件应以被监督者为中心展开。在建构政治监督的构成要件时，需要明确的问题是：建构某一法律行为的构成要件，必须围绕作出这一法律行为的主体本身来进行吗？对此，本文的答案是否定的。在建构某一法律行为的构成要件时，完全可以围绕其对立主体的行为来进行。这既体现了结构主义方法论中的差异原则，也体现了“自我从否定回到自身”的辩证法原理。这种例证为数不少，典型如刑法中的诈骗罪。这类犯罪在刑法教义学中被称为“自损型”犯罪，其构成要件是以被害人而非行为人为中心进行建构的。在正当防卫理论中，因司法实践中长期存在着唯结果论的倾向，故以侵害人而非防卫人为中心进行构成要件建构也是合理的做法。在行政处罚中，构成要件也完全是以行政相对人为中心来进行建构的。以上做法对建构政治监督的构成要件的启发是：建构政治监督的构成要件，完全可以被监督者为中心进行。这么做的理由在于：其一，从积极层面来说，作为纪检监察机关的“二阶”保证责任，政治监督的内容基本取决于被监督者对相关主体责任的贯彻落实；其二，从消极层面来说，脱离被监督者的具体行为，政治监督行为本身会空壳化、抽象化。因此，政治监督必须和被监督者的相关行为紧密结合起来。

综上，建构政治监督的构成要件应当遵循两个方法论原则：一是构成要件的层次性；二是以被监督者为中心进行建构。因此，被监督者必须存在能够启动政治监督的特定行为，监督者才能依法启动符合比例原则的政治监督方式。根据这两项方法论原则，本文将政治监督的构成要件建构为如下四项：一般客观要件、特殊客观要件、一般主观要件与特殊主观要件。政治监督的一般要件是指纪检监察监督所共有的要件。纪检监察监督都体现出政治性，但纪检监察监督不都是政治监督。如果承认政治监督属于一种特殊的纪检监察监督类型,那么，一般要件的功能便是将纪检监察监督与党内监督相区分。而特殊要件则是指政治监督所特有的要件，其功能在于使政治监督与纪检监察监督相区分。

（二）政治监督的一般客观构成要件

1. 前置行为

前置行为是指被监督者必须存在履行或不履行相应职责的行为。纪检监察机关必须根据被监督者的相应前置行为进行精准的监督，不得超越前置行为的范围对被监督者实施监督。这既是监督逻辑的要求，也是纪检监察机关履行“二阶”保证人职责的实践要求。前置行为这一要素应当体现为如下两个方面：

第一，存在前置行为。前置行为是政治监督成立的必要条件。前置行为的存在与前置行为是否履行有根本差别。当前置行为不存在时，纪检监察机关不得向被监督者开展监督。另外，即便本来存在应当履行而未履行的职责，但在纪检监察机关代为履行职责后，原有的前置行为便不再存在。例如，上文曾举例，天津市纪委监委连同相关单位就企业政策落实情况进行了现场整改。天津市纪委监委的这种做法实际上替代了相关主管单位的履职行为。这种替代行为将直接导致前置行为由尚未履行变为不存在，监督行为异化为前置行为。有研究甚至指出，应“赋予纪委对（同级）党委重大决策的参与权，对（同级）党委干部任免的审议权”。这种主张似乎忘记了纪检监察机关在中国党政治理结构中所承载的功能，忘记了其发挥监督功能的必要条件，即自身要毫不动摇地坚持党的领导这个根本政治原则。在本文看来，上述主张无疑是本末倒置的。在此，正确的做法是，天津市纪检监察机关先就相关情况向主管机关反映，签发纪检监察意见或建议，再督促有关机关积极履行相关责任。

第二，不得超越前置行为的范围而滥用监督权。由于前置行为指的是被监督者的职权行为，因此，根据“权责一致”与“用权受监督”的原则，我们有理由得出监督范围与责任范围相一致这一推论。由此可见，监督范围划分原理应当与事前责任划分原理相一致。根据《中国共产党问责条例》第6条与《处分条例》第37条的相关规定，全面从严治党主体责任应当根据上述规范分为主要领导责任、重要领导责任与直接责任。党委书记是第一责任人，对全面从严治党承担连带责任。但是，连带责任不是无限责任，因此，作为“二阶”保证人的纪检监察机关应当根据责任范围所指向的监督管理权限范围进行精准监督，防止超越范围而滥用监督权。例如，在第5号执纪执法指导性案例中，指导意见明确指出：B区纪委对A市生态环境局B分局党组书记张某的责任认定存在不精准问题。结合指导意见的内容，中央纪委国家监委对责任认定采取的态度可被归结为“权力实际参与说”，即对相关责任认定采取实事求是的原则，并不要求“一把手”对部门内的所有事项都承担连带责任，而是应结合被监督者的岗位职责、其权力对损害后果的参与度进行精准判断。责任认定的“权力实际参与说”对纪检监察机关的监督范围的确定具有启发性意义。也就是说，除了必须存在前置行为之外，纪检监察机关还必须根据相关权责范围，精准研判被监督者在权力运行过程中所承担的角色，根据其实际参与情况进行精准化监督检查。

2. 监督方式

监督方式这一构成要件要素旨在要求纪检监察机关遵循党纪、国法规定的方式展开监督。在监督方式上，需要注意的问题是：监督方式的开放性与法定性如何协调？根据《工作条例》第34条与《实施条例》第17条的相关规定，纪检监察机关的法定监督方式包括座谈走访，收集群众反映，召集或列席会议，听取工作汇报与述责述廉，查阅资料，谈心谈话等。可以说，这些监督方式就是纪检监察监督的外在表征与客观载体。二十届中央纪委第二次全体会议指出，“把日常监督做细做实”。做细做实“需要丰富、拓展行之有效的监督方式方法”。这些监督方式方法需要通过实践来提炼。那么，如何把握监督方式的法定性与开放性之间的张力？本文认为，可以以监督的效果作为类型划分的标准，将现有的监督方式予以类型化。例如，将听取工作汇报与述责述廉等间接监督形式作为一种预防型的监督方式；将查阅资料，收集群众反映，谈心谈话等直接监督形式作为发现型的监督方式。在实践中，如果某种新兴的监督方式能够在法律效果上被评价为法定监督方式的同等类型，那么这种监督方式就是有效的。例如，目前各地纪检监察机关陆续在实践中开展大数据监督模式，在监督过程中，通过数据抓取来获取相关个人信息，这种监督行为有可能异化为监察调查行为。因此，通过大数据进行的监督必须与法定的监督类型具备相同的法律效果。比如，纪检监察机关通过监督举报平台，收集、识别职务违法与职务犯罪等问题线索，就与收集群众的反映属于同一类型，其目的均在于“精准发现问题”，而非调查问题。这既使监督方式因具备“事物本质”特征而保有法定性，又可以向实践保持开放性。

3. 监督主体

本文开篇即指出，本文的重点研究对象是纪检监察机关开展的政治监督。尽管广义上的政治监督主体还包括巡视巡察机构，但是，巡视巡察机构开展的政治监督工作本质上属于党内监督，是党委履行从严治党主体责任的一种方式，属于本文所称的“一阶”保证责任，而非纪检监察机关承担的“二阶”保证责任，所以，这里的主体要素仅指向纪检监察机关的监督检查部门。针对不同的监督对象，需要明确不同的监督主体，因此，监督主体要素实际上就等同于对监督管辖规则的运用。根据《监察法》第16条与《实施条例》第45条的规定，纪检监察机关应当根据分级负责制确定管辖主体并展开监督检查。具体而言，各级纪检监察机关应根据管理权限，对同级党委管理的党组织及党员或相应部门及其公职人员强化监督检查。同时，根据《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》的相关规定，纪检监察机关也要加强对同级党委及常委委员的监督，重点关注领导班子落实“两个维护”、坚持民主集中制、履行从严治党主体责任等情况。当发现领导班子成员包括“一把手”在履职尽责、廉洁自律等方面存在严重问题时，应当按照规定如实向上级机关报告。

（三）政治监督的特殊客观构成要件

1. 监督对象：“特别是关键少数”的解释规则

根据前文的论述，不难看出，纪检监察机关的监督对象既包括“关键少数”又包括“绝大多数”，而针对领导干部的监督则是其重点任务，这在政治监督中更是如此。政治监督与一般的纪检监察监督相比，其首要差异点便在于凸显对“关键少数”的监督。一般而言，基于“监督全覆盖”的要求，所有依法行使公权力的公职人员均是纪检监察机关的监督对象，但就政治监督而言，《工作条例》第33条与《实施条例》第15条提出了更高的要求：二者不约而同地强调了“特别是”对领导人员（包括同级党委的常委委员）的监督。因此，如何把握领导人员与所有行使公权力的人员之间的特殊与一般的关系，是首先需要思考的问题。实际上，在制定法中，“特别是”这种表述方式已存在先例。例如，《中华人民共和国科学技术进步法》第12条规定，“国家发展科学技术普及事业……提高全体公民特别是青少年的科学文化素质”，因此，“特别是”这种表述并非纪检监察规范领域的独创，这种表述本身就具有一定的规范性意义。然而，在实践中应当如何适用它，相关法律解释并没有做好这方面的工作。例如，相关释义指出：“这一规定既涵盖全面又突出重点，强调对各级领导人员的监督，通过抓好‘关键少数’带动‘绝大多数’”。鉴于相关释义过于粗略，需要对“特别是”的规范意涵作进一步解释。本文认为，由于《工作条例》第33条与《实施条例》第15条中的“特别是”体现的是全面与重点的关系，故可以参照“一般应当”的规则进行阐释。对于“一般应当”规则，存在两种解释模式：一是《监察法》第34条第2款中的“一般应当”规则所体现出的优先性模式；二是《刑事诉讼法》第201条中的“一般应当”规则所体现出的例外性模式。基于体系解释与“监督全覆盖”原则的融贯性要求，本文主张参照采用第一种解释模式。“特别是”意味着，在政治监督中，原则上应当主动监督各级领导干部。由于领导干部“具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权”，因此，必须加强对他们的监督的日常性与主动性，保证其在决策执行过程中找准政治方向。同时，这并不意味着放弃了对非领导干部人员的监督，对非领导干部人员的监督应当寓于对领导干部的监督当中。当监督领导干部或收到举报线索时，在发现相关基层工作人员在工作中存在政治倾向错误的情况下，也应当对其进行监督。相较于领导干部，非领导干部人员主要处在基层一线，其工作量大、专业化程度高，若对其积极主动地展开政治监督，则不仅会引发基层工作人员的担忧心理，也可能造成不当干预具体业务的风险。因此，对非领导干部人员的政治监督应当是间接的、被动的。

从监督制度的运行层面来看，本文认为，政治监督应当聚焦于党政领导干部权力运行的功能性维度，即决策权、执行权、监督权、管理权。党中央的决策部署应不折不扣地得到落实，这种落实就蕴含在党政领导干部权力运行的功能性维度中，下文对此具体展开。

2. 政治监督的客观内容：党政领导干部的功能性权力运行

决策权保障党和国家的政治目标得以实现。在这个方面，政治监督应重点关注各级党委（党组）主要负责同志在决策过程中的统筹性。中国共产党积极探索并构建了以决策权为主导的功能性权力架构。针对决策权，党的二十大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。”党通过对政府体系的有机融入与统筹协调形成了具有特色的党政治理结构，使得党在组织体系中处于决策地位。决策是一个权力博弈的过程，各种力量于此展开角逐与制衡。独断专行的决策会引发权力博弈失衡，削弱党的政治根基。因此，对决策权的政治监督，需要牢牢把握政治方向，确保决策权掌握在党和人民手中。对此，关于政治监督，应当保证决策流程的科学化、民主化与规范化。科学化主要指向的是决策形成的科学性。政治监督的决策作出，应依靠调查研究手段，尊重客观规律，契合全面深化改革的要求。为此，中共中央印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，要求领导干部带头深入调查研究，党委（党组）的主要负责同志应亲自主持制定方案并严守调查研究的工作纪律。根据以上内容，纪检监察机关应当采取相应的监督方式，如听取工作汇报以及收集群众反映等，将立足实践、科学决策作为政治监督的重点。民主化主要指向的是决策形成的民众参与性。这个要求严禁决策主体“拍脑门决策”与“暗箱操作”，必须保障人民群众的知情权、参与权、表达权与监督权。在决策形成的过程中保障人民群众的参与性，实际是中国共产党在实践层面的意识形态承诺。《关于新形势下党内生活的若干准则》指出：“党委（党组）主要负责同志必须发扬民主、善于集中、敢于担责……严格按程序决策、按规矩办事，注意听取不同意见，正确对待少数人意见，不能搞一言堂甚至家长制。”规范化主要指向的是对前面二者的保障，尤其是对民主化的保障。例如，听证程序、专家论证程序、风险评估程序等，都旨在保障人民群众能切实地参与决策，防止主要负责人员独断专行。对决策的合法性进行审查，应由专门部门负责。纪检监察机关基于其“二阶”保证人的定位，不宜直接进行合法性审查，而应对合法性审查部门的审查行为进行监督。

执行权是决策权的现实化。在这个方面，政治监督应当重点关注分管负责领导干部的执行性。相关研究指出，党和政府之间形成了“决策—执行”的高效互动模式，并通过集体领导与个人分工负责的制度表征出来。政府作为执行主体，必须贯彻执行党中央的重大决策。下级服从上级，全党服从中央，这是民主集中制的要求。因此，地方各级党委的政治领导都内含于组织领导当中。习近平总书记指出，维护党中央权威与民主集中制是并行不悖、相辅相成的，“属于部门和地方职权范围内的工作部署，要以贯彻党中央决策部署为前提，发挥积极性、主动性、创造性，但决不允许自行其是、各自为政，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许搞上有政策、下有对策”。有实证研究表明，当地方政府弱化党中央的权威时，其领导干部的权力往往不受约束，这加剧了“非正式制度”的蔓延。就像违反市场诚信规则的企业一样，如果能找到规避惩罚、提高收益的办法，那么企业将选择违背规则，违背基本的商业伦理。实用主义的激励考核设计可能诱发上级和下级之间的战略联盟，形成合谋行为，从而培养出与上层权力相抗衡的力量。习近平总书记指出：“层层提权威、要看齐，这在政治上是错误的、甚至是有害的……地方和部门的同志一定要认识到地方和部门的权威都来自党中央权威，地方和部门的工作都是对党中央决策部署的具体落实。”民主集中制在公共治理领域体现为治理的有效性。面对日益复杂的中国社会，我们需要“既专业分工又能形成强大合力并彼此配合的国家机构工作秩序，各个国家机关要在工作中有更多对绩效的追求和能动性，而不是简单执行权力机关的意志”。因此，要树立规则治理意识并强化归口管理机制，按照“上级部门负责一类事，一个部门负责一件事”的原则，明确各职能部门的权限，将党中央的决策和部署层层压实，传导到各个具体的执行部门。在这里，政治监督的重点应当是监督民主集中制的落实情况，具体应当包括归口管理机制中分管领导干部是否存在越俎代庖、插手其他部门事务的情况，下级部门领导干部是否存在不服从组织安排、不执行组织决定的情况。

监督权指的是决策主体的派生权力。在这个方面，政治监督应当重点关注决策主体的监管性。我国的监督权可以分为两类：一类是业务监督权；另一类是专有性监督权。纪检监察机关的监督权属于第二类，其能够对第一类监督权展开监督。这与纪检监察机关的“二阶”保证人地位相一致。对此，功能性分权理论具备很强的解释力。从发生学的角度来看，在组织体较为简单时，可能只存在决策权与执行权的混同结构，典型表现就是一人公司，其既作出决策，也直接执行决策。随着组织架构以及处理事项的复杂化，为了提升管理活动的效率，执行主体从决策主体中分化出来，具体执行已决策的事项。伴随着执行权的“产生”，决策权获得了监督属性。决策者需要扮演监督者的角色，以确保相关决策能够按照自己的意愿得到执行。随着复杂程度的进一步提升，监督主体也逐渐从决策主体中分化出来。因此，对于承担专责监督权的纪检监察机关来说，对监督权的政治监督，主要指向的是监督管理责任。这里存在积极与消极两种面向：积极面向指向被监督者是否在本单位内部积极建立起了监督管理机制；消极面向指向被监督者是否违反“五不直接分管”制度的要求。

综上，我们基本厘清了政治监督的客观构成要件。如果旨在推进政治监督具体化与精准化，防止政治监督恣意化，那么，客观构成要件的设立无疑是重要的，其能够对政治监督起到规制作用。与此同时，根据主客观相统一原理，理论上，存在客观构成要件就意味着一定存在主观构成要件与其相对应。

（四）政治监督的主观构成要件

1. 政治监督无需一般主观构成要件

纪检监察监督的启动无需被监督者具备主观构成要件。我们可以借鉴处罚模式的构成要件建构方式，但不能在理论和教义中迷失自己，否则就是教条主义的。主客观相统一原理实际就是责任原理，在这里无法适用。基于责任主义，只有当行为人主观存在过错时，国家才能对其进行处罚。但监督不同于处罚，监督方式的主动性决定了两者的根本差异。虽然监督的实质在于预防、发现与纠正问题，但其核心价值始终在于预防性，并通过积极主动的监督方式彰显出来。因此，只要存在前置行为，理论上，纪检监察机关就有权主动对特定范围内的任何人员进行监督。在这里，如果考虑被监督者的主观过错，那么，我们便会陷入理论上的泥淖。对于被监督者在履职过程中是否存在故意、过失或者认识错误等主观因素，只有在经过监督或调查之后，才能判断清楚。在此之前，监督的启动不以纪检监察机关认识到被监督者的主观因素为前提。例如，在第11号执纪执法指导性案例中，纪检监察机关将林某的主观因素判断为“为推动发展的无意过失”，而非明知故犯或借机谋取私利。但是，这是在纪检监察监督已经开展的前提下所作出的结论。实际上，在本案中，纪检监察监督成立的条件是“群众举报（收集群众反映）+存在前置行为”，至于后续的查实工作，不关涉构成要件问题。

2. 政治监督应当具备特殊主观构成要件

政治监督与一般的纪检监察监督不同。为了推进政治监督具体化，防止将日常工作中的失误或轻微错误不当上升为政治错误，必须为政治监督设立独立的构成要件。因此，仅存在特殊客观构成要件尚不足够，还必须设立特殊主观构成要件。在这里，特殊主观构成要件是一种目的性要素，即对抗性要素。这种目的性要素的存在可以在实践中得到证明。我们可以通过对第10号、第11号执纪执法指导性案例进行比较来加以佐证。在比较的同时，可以运用前述构成要件对二者进行检验。这里用下表来实现清晰的观察。

假设排除特殊主观要件的存在，那么，依照上述构成要件来看，第10号、第11号案例中的监督行为均可被定性为政治监督；但很显然，第11号案例中的监督行为不能被评价为政治监督。理由在于：其一，第11号案例作为指导性案例的典型意义在于对容错纠错机制的合理适用，其根本目的在于避免将日常工作失误上纲上线，以充分发挥和激发广大干部的工作积极性与主动性。对于公职人员来说，积极作出正确决策或行为的前提是拥有一定的自由裁量空间，而不会因害怕失误或轻微犯错后可能面临的政治处理而畏手畏脚。对绝对正确与完满德性的追求，对于任何人来说，都是一个灾难性的过程。其二，与第11号案例相比，第10号案例的重要特点在于，在面对组织谈话等前期监督核实时，被监督者的主观意图呈现出对抗性，而这可能影响对其行为的最终定性。该案例的指导意义在于，“对抗组织审查行为的关键特征是‘对抗性’，本质上反映的是党员对组织不忠诚不老实的政治问题。本案中，徐某……的‘对抗性’特征十分典型，应当认定为违反政治纪律”。因此，在第10号案例中，纪检监察机关对徐某采取的监督行为理应被评价为政治监督。通过对这两个案例的比较，我们可以发现一组显著的差异：主观上有/无对抗性。由此可见，在政治监督中，被监督者应具备特殊主观构成要件，即行为人在主观目的上存在对抗性要素。

结  语

推进政治监督的具体化、精确化、常态化是一项时代任务。在具体推进这项工作的时候，我们必须注意当代中国党政治理结构中的关系问题，唯此，才能有效建构政治监督的构成要件。建构政治监督的构成要件，既能够提高政治监督的可操作性，使其遵循一定的规范标准，也能够将其纳入法律的规制范围，克服其政治扩张性，促使其真正发挥应有作用。习近平总书记曾在“学习贯彻党的十九大精神研讨班”上带领中央委员会委员、候补委员和省部级领导干部重温了列宁的著作。在此，笔者希望以列宁在《怎么办？》中的经典论述作为文章结尾。“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”“只有以先进理论为指南的党，才能实现先进战士的作用。”

《法制与社会发展》2023年第6期目录摘要

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